监管执法持续升级 资本市场“零容忍”全覆盖

“十四五”时期，资本市场“零容忍”监管执法持续升级。1月28日，证监会召开的2021年系统工作会议提出，全面落实“零容忍”的执法理念和打击行动。1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》(简称《方案》)亦提出，坚持对违法违规行为零容忍，确保金融改革行稳致远。

《证券日报》记者据证监会网站统计，截至2月1日，自2020年以来，证监会及地方证监局合计开出352份行政处罚决定书，对91人采取证券市场禁入措施，其中22人被采取终身证券市场禁入措施。

市场人士认为，贯彻“零容忍”方针是持续优化市场生态的根本保障。从理念到行动，从日常监管、行政执法到民事赔偿、刑事惩戒，全方位贯彻“零容忍”要求、保持“零容忍”态势，将切实强化监管震慑力，切实提高证券违法违规成本，对保护投资者合法权益、维护资本市场秩序、推进注册制改革、保障资本市场平稳健康发展具有重要意义。

全面落实“零容忍”

紧盯“关键少数”

据记者梳理，上述352份行政处罚决定书中，涉及信披违规的有117份，占比33.24%;涉及内幕交易的有124份，占比35.23%;涉及操纵市场的有14份，占比3.98%。信披违规、内幕交易和操纵市场合计占比72.44%，仍是资本市场重点打击的违法违规类型。

1月29日，证监会公布了2020年证监稽查20起典型违法案例，其中，财务造假案有6起，信息披露违法违规案5起，中介机构未勤勉尽责案、操纵市场案和内幕交易案分别有2起。

同日，证监会新闻发言人高莉表示，2020年以来，证监会坚决贯彻党中央、国务院关于依法从严打击证券违法活动的总体部署，按照“建制度、不干预、零容忍”的工作方针，依法从重从快从严打击上市公司造假、欺诈等重大违法违规行为，已累计对57家上市公司信息披露违法违规行为立案调查，向公安机关移送涉嫌财务造假等相关违法犯罪案件26起。

“证监会不仅强调‘零容忍’的理念，而且要求‘零容忍’的全面落实。这意味着，我国资本市场的法治化建设正在从有法可依、有法必依走向违法必究、执法必严。”南开大学金融发展研究院院长田利辉对《证券日报》记者表示，“零容忍”不是对某些违法违规案例的“零容忍”，而是对全部恶性违法违规问题的“零容忍”。监管层需要对各种恶性违法违规问题进行全方位打击，全面抓实有关机构和个人的相关责任。

北京大学法学院教授郭雳对《证券日报》记者表示，“零容忍”的执法理念要取得预期效果，非常重要的是努力实现精准打击。其中，抓住“关键少数”、压实“看门人”责任，属于重点任务。管控好公司董监高、控股股东、实际控制人等“关键少数”群体，对于防止和抑制欺诈发行、财务造假等至关重要。针对保荐人、会计师等“看门人”， 要根据其实际作用和责任，具体落实约束机制。此外，要严格实施退市制度，对于恶意规避退市标准的予以严厉打击。

“在实践中，控股股东和实际控制人往往在欺诈发行、财务造假、信披违法等案件中，扮演重要角色。”德恒上海律师事务所合伙人陈波对《证券日报》记者表示，预计未来，此类案件追责的重点会慢慢转向背后的控股股东和实际控制人。

跨部委协作

提升监管合力

发挥各方合力打击证券违法违规行为已经成为市场共识。去年7月份，国务院金融稳定发展委员会第三十六次会议提出，由证监会会同相关部门建立“打击资本市场违法活动协调工作小组”，形成打击资本市场违法活动合力，共同维护资本市场健康稳定。

证监会系统工作会议提出，今年将进一步依法从严打击证券违法活动，建立跨部委协调工作小组，加大对欺诈发行、财务造假、市场操纵等恶性违法违规行为的打击力度，对有关机构和个人的责任追究一抓到底。

“资本市场是一个生态系统，而生态的改善需要多方合力、多措并举。包括公检法在内的司法部门在刑事追责、民事维权方面责任重大，中国人民银行、银保监会、财政部、国资委等的职能也息息相关，特别是在处理涉及跨市场、多机构、复杂资金流动和特殊主体的违法违规活动上，更是如此。”郭雳表示，此前，证监会已与上述一些部门配合，针对中介机构违法违规、IPO欺诈发行及信息披露违法违规、市场操纵违法、利用未公开信息交易违法等行为开展过一系列专项执法行动，建立跨部委协调工作小组、进一步强化监管合力十分必要和及时。

“建立跨部委协调工作小组可以实现更为有效的市场治理，是本年度证券稽查工作优化的重要抓手。”田利辉表示，证券市场问题涉及各方利益，相关利益者往往试图袒护违规违法者。跨部委协调工作小组能够防止利益冲突，协调工作，严打证券违法违规，严惩相关机构和个人。

“建立跨部委协调工作小组，相关机构之间工作机制将进一步优化，提升对违法违规行为的查处效率，也有助于提高监管效果。”陈波认为，民事赔偿、刑事惩戒都是比行政处罚更有威慑力的惩罚，涉及公安机关、检察院和法院。即便是单论行政处罚，也可能需要与其他部委协同，如打击债券市场的违法违规行为，就可能需要和人民银行、银保监会、发改委等部委发挥合力。

增加法治供给

夯实“零容忍”基础

近年来，证监会持续推动增加法治供给，新证券法实施、最高院发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》以及刑法修正案(十一)落地，从行政处罚、民事责任和刑事责任等方面大幅提升了资本市场违法违规的成本。

证监会系统工作会议提出，今年将贯彻落实新证券法和刑法修正案(十一)，配合修订证券期货犯罪案件刑事立案追诉标准，出台欺诈发行股票责令回购等配套制度。推动期货法立法，加快推进行政和解办法、上市公司监管条例等法规制定。依法从严加强对上市公司、中介机构等各类市场主体的日常监管，优化市场生态。

“增加和优化法治供给是‘零容忍’的基础所在。”田利辉表示，我国资本市场的法治化需要“建制度”和“零容忍”，违法必究的前提是有法可依。法应为良法，适应不断变化的证券市场。治应该是良治，目的在于惩恶扬善，保护中小投资者，实现资源配置功能。法治应当是良法与善治的结合。证监会进一步明确刑事惩戒追诉，让违法者得到应有惩戒。提出股票欺诈发行责令回购，能够保护中小投资者。推进上市公司监管条例等法规制定，能够明确行为规则边界。另外，“零容忍”不是运动式的，而会成为日常性监管。法治是资本市场健康运行的基石所在，违法必究、执法必严的“零容忍”需要坚持不懈，长期贯彻。

“对违法违规行为‘零容忍’，严格执法的前提是有法可依。资本市场快速发展，及时对相应的法律法规查漏补缺、修改完善，有助于及时查处新型违法行为，对恶性违法行为加大处罚力度，提高监管威慑力，净化资本市场生态。”陈波认为。

郭雳表示，《方案》提出了公正监管、开放有序、诚信守法等建设目标，要求疏通政策堵点，增强监管的全面性、一致性、科学性和有效性，提高监管透明度和法治化水平。符合资本市场运行规律和现阶段市场实际的高质量法治供给，对于落实“零容忍”要求具有基础性意义。